Główne mechanizmy prywatyzacji funkcjonowały w latach 1990 – 1996 w oparciu o następujące podstawowe akty prawne:
- ustawę z 13 lipca 1990 r. o prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych, uchyloną ustawą o komercjalizacji i prywatyzacji;
- ustawę z 30 kwietnia 1993 r. o narodowych funduszach inwestycyjnych i ich prywatyzacji;
- ustawę z 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych;
- rozporządzenie Prezydenta RP z 24 października 1934 r. – Prawo upadłościowe;
- ustawę z 5 lutego 1993 r. o przekształceniach własnościowych niektórych przedsiębiorstw państwowych o szczególnym znaczeniu dla gospodarki państwa uchylona ustawą z 8 sierpnia 1996 r.;
- ustawę z 3 lutego 1993 r. o restrukturyzacji finansowej przedsiębiorstw i banków oraz o zmianie niektórych ustaw;
- ustawę o publicznym obrocie papierami wartościowymi i funduszach powierniczych;
- ustawę z 19 lipca 1991 r. o oprocentowaniu kapitału w jednoosobowych spółkach Skarbu Państwa;
- ustawę z 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw;
Dnia 30 sierpnia 1996 r. uchwalono ustawę o komercjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych. Uchyliła ona ustawę z 13 lipca 1990 r. o prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych, zmieniając dotychczasowe mechanizmy prywatyzacji.
Mechanizm prywatyzacji likwidacyjnej (bezpośredniej) realizowano dotychczas na podstawie ustawy o przedsiębiorstwach państwowych lub na podstawie ustawy o prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych.
Odmianą prywatyzacji likwidacyjnej była tak zwana „szybka sprzedaż małych i średnich przedsiębiorstw”, nie mających szans na prywatyzację kapitałową.
Stosowany dotychczas mechanizm prywatyzacji kapitałowej obejmował:
- przekształcenie przedsiębiorstwa państwowego w jednoosobową spółkę Skarbu Państwa (tak zwaną komercjalizację) oraz podporządkowanie nowej spółki zasadom funkcjonowania wynikającym z kodeksu handlowego;
- ocenę stanu przekształconej spółki;
- restrukturyzację finansową, organizacyjną i techniczną spółki;
- udostępnienie podmiotom prywatnym akcji (udziałów), w zasadzie odpłatnie.
W pierwszej połowie lat dziewięćdziesiątych system przekształceń własnościowych miał charakter wielotorowy. Nie istniała jedna uniwersalna procedura, którą można było zastosować do wszystkich przedsiębiorstw państwowych. Wynikało to z ogromnego zróżnicowania podmiotów pod względem wielkości, sytuacji finansowej, struktury majątku, znaczenia dla gospodarki oraz możliwości znalezienia inwestora. Mechanizmy prawne tworzono więc w taki sposób, aby umożliwić równoległe prowadzenie kilku typów przekształceń i wybór rozwiązania najbardziej odpowiedniego dla konkretnego przedsiębiorstwa.
Jedną z charakterystycznych cech tego okresu było rozróżnienie pomiędzy przedsiębiorstwami posiadającymi realną wartość rynkową i perspektywy rozwojowe a podmiotami znajdującymi się w bardzo trudnej sytuacji ekonomicznej. Te pierwsze mogły zostać przygotowane do sprzedaży inwestorom lub wprowadzenia ich akcji do obrotu. W przypadku przedsiębiorstw trwale nierentownych większego znaczenia nabierały natomiast mechanizmy likwidacyjne, upadłościowe oraz sprzedaż poszczególnych składników majątku. Dzięki temu transformacja własnościowa pełniła jednocześnie funkcję selekcyjną, oddzielając podmioty zdolne do dalszego działania od tych, które nie były w stanie utrzymać się w nowych warunkach.
W praktyce ważnym etapem przygotowania przedsiębiorstwa do zmiany właściciela była jego szczegółowa analiza ekonomiczna i prawna. Należało ustalić rzeczywistą wartość aktywów, poziom zadłużenia, sytuację na rynku, stan prawny nieruchomości oraz możliwość dalszego prowadzenia działalności. W warunkach początku transformacji nie było to zadanie proste. Wiele przedsiębiorstw posiadało majątek o nieuregulowanym stanie prawnym, a stosowane wcześniej zasady księgowe nie zawsze pozwalały łatwo określić jego wartość rynkową.
Ocena przedsiębiorstwa miała wpływ na wybór dalszego mechanizmu przekształcenia. Podmiot o dobrej kondycji mógł zostać przeznaczony do prywatyzacji kapitałowej, natomiast przedsiębiorstwo wymagające głębokich zmian musiało niekiedy najpierw przejść restrukturyzację. Dotyczyła ona nie tylko finansów, ale również produkcji, organizacji pracy i struktury zatrudnienia. W wielu przypadkach dopiero usunięcie części zobowiązań i uporządkowanie działalności umożliwiało znalezienie inwestora.
Duże znaczenie w tym okresie miał mechanizm restrukturyzacji finansowej powiązany z sytuacją banków. Na początku lat dziewięćdziesiątych część przedsiębiorstw państwowych posiadała znaczne zadłużenie wobec sektora bankowego, a jednocześnie banki były obciążone dużą liczbą trudnych kredytów. Problem przedsiębiorstw i problem banków były więc ze sobą bezpośrednio związane. Rozwiązania wprowadzone w 1993 roku miały umożliwiać negocjowanie sposobów spłaty zobowiązań, zawieranie ugód, konwersję części wierzytelności oraz uporządkowanie bilansów zarówno przedsiębiorstw, jak i instytucji finansowych.
Szczególne znaczenie miało umożliwienie zamiany wierzytelności na udziały lub akcje. Wierzyciel mógł w określonych przypadkach zrezygnować z bezpośredniego dochodzenia całej należności i w zamian uzyskać udział we własności przedsiębiorstwa. Mechanizm ten pozwalał ograniczać zadłużenie podmiotu bez konieczności natychmiastowego angażowania gotówki. Jednocześnie zmieniał strukturę właścicielską przedsiębiorstwa i tworzył nowe relacje pomiędzy dotychczasowym dłużnikiem a wierzycielami.
Innym charakterystycznym rozwiązaniem był Program Powszechnej Prywatyzacji realizowany za pomocą Narodowych Funduszy Inwestycyjnych. Mechanizm ten miał umożliwić objęcie zmianami własnościowymi dużej grupy przedsiębiorstw bez konieczności indywidualnej sprzedaży każdego z nich jednemu inwestorowi. Akcje przedsiębiorstw były przekazywane funduszom, które miały wykonywać funkcje właścicielskie, nadzorować spółki i wpływać na poprawę sposobu ich zarządzania. Program ten tworzył więc pośredni model własności, różniący się zarówno od utrzymywania przedsiębiorstwa przez Skarb Państwa, jak i od klasycznej sprzedaży prywatnemu inwestorowi strategicznemu.
Znaczenie tego rozwiązania wynikało również z niedoboru krajowego kapitału. Na początku transformacji stosunkowo niewiele polskich podmiotów dysponowało środkami umożliwiającymi zakup większych przedsiębiorstw. Powszechna prywatyzacja miała pozwolić na przeprowadzenie zmian własnościowych bez uzależniania całego procesu wyłącznie od inwestorów posiadających już znaczny kapitał. Miała jednocześnie stworzyć mechanizm profesjonalnego zarządzania pakietami akcji wielu spółek.
Odrębnie traktowano przedsiębiorstwa posiadające szczególne znaczenie dla gospodarki państwa. W ich przypadku przekształcenia nie mogły być prowadzone wyłącznie według kryterium szybkości sprzedaży. Znaczenie miały kwestie bezpieczeństwa gospodarczego, infrastruktury, skali zatrudnienia i pozycji przedsiębiorstwa w określonym sektorze. Dlatego wprowadzano rozwiązania pozwalające na bardziej kontrolowane przygotowanie takich podmiotów do zmian własnościowych oraz zachowanie większego wpływu państwa na sposób prowadzenia procesu.
Specyficzny mechanizm zastosowano również wobec państwowego sektora rolnego. Likwidacja państwowych gospodarstw rolnych i przejęcie ich mienia wymagały odrębnych rozwiązań ze względu na charakter posiadanych aktywów. Znaczną część majątku stanowiły grunty rolne, budynki gospodarcze i infrastruktura związana z produkcją rolną. Ich zagospodarowanie mogło następować poprzez sprzedaż, dzierżawę lub inne formy przekazania do wykorzystania. Proces ten przebiegał więc inaczej niż prywatyzacja typowego przedsiębiorstwa przemysłowego.
Lata 1990–1996 były również okresem intensywnego uczenia się prowadzenia procesów prywatyzacyjnych. Na początku transformacji brakowało rozwiniętych instytucji rynku kapitałowego, doświadczenia w wycenie przedsiębiorstw, wyspecjalizowanych doradców oraz utrwalonych procedur. Każda większa prywatyzacja wymagała więc rozwiązywania problemów, które wcześniej w polskiej gospodarce praktycznie nie występowały. Dotyczyło to między innymi przygotowywania ofert sprzedaży, negocjowania z inwestorami oraz konstruowania zobowiązań dotyczących dalszego funkcjonowania przedsiębiorstwa.
Z biegiem czasu coraz większą wagę zaczęto przywiązywać nie tylko do ceny sprzedaży, ale również do warunków towarzyszących zmianie właściciela. W przypadku większych przedsiębiorstw inwestorzy mogli zobowiązywać się do poniesienia określonych nakładów, utrzymania części zatrudnienia, modernizacji zakładu lub zachowania profilu działalności przez oznaczony czas. Mechanizm przekształcenia zaczynał więc obejmować również elementy wpływające na sytuację przedsiębiorstwa po prywatyzacji.
Ważną rolę odgrywało również powstawanie rynku usług związanych z przekształceniami własnościowymi. Potrzebni byli doradcy finansowi, prawnicy, rzeczoznawcy majątkowi i specjaliści zajmujący się analizą przedsiębiorstw. Rozwój tych usług miał znaczenie dla jakości procesu, ponieważ prawidłowa wycena i przygotowanie dokumentacji mogły ograniczać ryzyko sprzedaży majątku na niekorzystnych warunkach. Jednocześnie rosła potrzeba nadzoru nad przejrzystością procedur i sposobem wyboru inwestorów.
Mechanizmy stosowane w omawianym okresie ujawniły także wiele problemów praktycznych. Jednym z nich było przeciąganie się procedur w przypadku przedsiębiorstw posiadających skomplikowaną strukturę majątkową. Innym była trudność znalezienia inwestora zainteresowanego przedsiębiorstwem wymagającym dużych nakładów. Występowały też spory dotyczące wartości przedsiębiorstw oraz warunków uczestnictwa pracowników w procesie przekształcenia.
Doświadczenia lat 1990–1996 pokazały, że samo stworzenie możliwości prawnej prywatyzacji nie wystarczało do szybkiego zakończenia procesu. Konieczne było stworzenie całego otoczenia instytucjonalnego, rozwinięcie rynku kapitałowego, wypracowanie metod wyceny oraz uporządkowanie sytuacji finansowej wielu podmiotów. W praktyce transformacja własnościowa była więc znacznie bardziej złożona niż proste przeniesienie praw własności ze Skarbu Państwa na prywatnego inwestora.
Właśnie doświadczenia zdobyte podczas pierwszych lat transformacji wpłynęły na zmianę regulacji w 1996 roku. Nowa ustawa o komercjalizacji i prywatyzacji miała uporządkować część procedur, ujednolicić stosowane mechanizmy oraz wykorzystać praktyczne doświadczenia wcześniejszego okresu. Oznaczało to zakończenie pierwszego etapu budowania prawnych mechanizmów przekształceń własnościowych i rozpoczęcie kolejnej fazy, w której proces prywatyzacji miał być prowadzony w bardziej usystematyzowanych ramach.
Mechanizmy przekształceń własnościowych stosowane w latach 1990–1996 odegrały więc podwójną rolę. Z jednej strony umożliwiły rzeczywistą zmianę struktury własnościowej wielu tysięcy przedsiębiorstw, z drugiej zaś pozwoliły wypracować rozwiązania prawne, finansowe i organizacyjne potrzebne do prowadzenia dalszych przekształceń. Okres ten można traktować jako etap eksperymentowania z różnymi metodami prywatyzacji, którego rezultaty i problemy stały się podstawą późniejszego modyfikowania polskiego modelu transformacji własnościowej.