Cele prywatyzacji

Każdy program prywatyzacji posiada różne cele. Mogą one być następujące:

• wzrost efektywności przedsiębiorstw i całej gospodarki,
• wzrost stopy życiowej,
• podniesienie jakości dóbr i usług oraz zwiększenie wrażliwości gospodarki na decyzje konsumentów,
• intensyfikacja wzrostu gospodarczego.

Wymienione wyżej cele formułowane są z pozycji państwa. Można także wyodrębnić cele prywatyzacji z punktu widzenia przedsiębiorstwa, a mianowicie:

• przyciągnięcie nowych inwestycji,
• restrukturyzowanie przedsiębiorstwa,
• wprowadzenie nowych metod zarządzania,
• wprowadzenie nowej techniki i nowych produktów,
• podniesienie efektywności, jakości, racjonalności przedsiębiorstwa,
• wejście na nowe rynki.

Środkami realizacji powyższych celów mogą być:

• zmniejszanie roli państwa w gospodarce,
• stworzenie efektywnego i elastycznego sektora prywatnego,
• zmniejszenie wydatków rządowych (np. niesubsydiowanie źle działających przedsiębiorstw państwowych),
• zwiększenie dochodów państwa (ze sprzedaży przedsiębiorstw i spłaconych następnie podatków),
• decentralizacja gospodarki i rozszerzenie grupy właścicieli zasobów gospodarczych,
• przyciąganie nowych inwestycji, wspieranie nowych przedsięwzięć,
• sprostanie oczekiwaniom zagranicznych kredytodawców,
• nagradzanie zwolenników politycznych i ukaranie oponentów.

Cele prywatyzacji można rozpatrywać na kilku poziomach, ponieważ proces ten oddziałuje jednocześnie na przedsiębiorstwo, finanse publiczne, strukturę własnościową gospodarki, rynek kapitałowy oraz sytuację społeczną. Nie zawsze wszystkie cele są jednakowo ważne, a w konkretnych programach prywatyzacyjnych mogą pojawiać się między nimi sprzeczności. Państwo może na przykład dążyć do uzyskania możliwie wysokiej ceny za sprzedawane przedsiębiorstwo, a jednocześnie oczekiwać od inwestora dużych nakładów inwestycyjnych i utrzymania zatrudnienia. Im większe będą dodatkowe zobowiązania nakładane na nabywcę, tym mniejszą cenę może być on skłonny zapłacić za przedsiębiorstwo.

Jednym z podstawowych celów ekonomicznych prywatyzacji jest poprawa sposobu wykorzystania posiadanych zasobów. W przedsiębiorstwie działającym w warunkach rynkowych decyzje dotyczące majątku, zatrudnienia, produkcji i inwestycji powinny być podporządkowane konieczności osiągania odpowiednich wyników. Właściciel prywatny ponosi bezpośrednie konsekwencje błędnych decyzji, ale jednocześnie korzysta z rezultatów decyzji trafnych. Powstaje więc silniejsza motywacja do kontrolowania kosztów, poszukiwania nowych źródeł przychodów i eliminowania nieefektywnych obszarów działalności.

Ważnym celem może być również zwiększenie zdolności przedsiębiorstwa do inwestowania. Wiele przedsiębiorstw państwowych wymaga modernizacji technologicznej, wymiany majątku produkcyjnego lub rozbudowy sieci sprzedaży. Jeżeli państwo nie zamierza lub nie jest w stanie finansować takich przedsięwzięć, pozyskanie prywatnego inwestora może otworzyć dostęp do dodatkowego kapitału. Szczególne znaczenie ma to w sytuacji, gdy inwestor strategiczny oprócz środków finansowych posiada technologię, doświadczenie oraz kontakty handlowe.

Z prywatyzacją może być związany również cel restrukturyzacyjny. Zmiana właściciela stwarza możliwość dokonania głębszych zmian w przedsiębiorstwie, które wcześniej mogły być odkładane z powodów społecznych, politycznych lub organizacyjnych. Restrukturyzacja może obejmować zmianę profilu produkcji, likwidację nierentownych wydziałów, sprzedaż zbędnego majątku, zmianę struktury zatrudnienia czy wprowadzenie nowych systemów zarządzania. Celem takich działań jest stworzenie przedsiębiorstwa zdolnego do samodzielnego funkcjonowania w warunkach konkurencji.

Na poziomie całej gospodarki bardzo ważnym celem prywatyzacji jest rozwój konkurencji. Samo przeniesienie własności z państwa na podmiot prywatny nie gwarantuje jednak powstania konkurencyjnego rynku. Jeżeli wielkie przedsiębiorstwo państwowe zostanie sprzedane jednemu inwestorowi i zachowa pozycję monopolistyczną, struktura rynku może się praktycznie nie zmienić. Dlatego w niektórych przypadkach prywatyzacji powinny towarzyszyć działania polegające na podziale przedsiębiorstwa, umożliwieniu wejścia nowych konkurentów albo wprowadzeniu odpowiednich regulacji.

Rozwój konkurencji ma znaczenie również z punktu widzenia konsumenta. Przedsiębiorstwa działające na rynku, na którym klient może wybierać między wieloma dostawcami, są bardziej zainteresowane jakością produktów, terminowością dostaw i poziomem obsługi. Konkurencja ogranicza możliwość przerzucania rosnących kosztów na odbiorców poprzez automatyczne podnoszenie cen. W tym sensie jednym z rezultatów prywatyzacji może być zwiększenie znaczenia potrzeb konsumenta w procesie podejmowania decyzji gospodarczych.

Odrębną grupę stanowią cele fiskalne. Sprzedaż przedsiębiorstw państwowych przynosi wpływy do budżetu, które mogą zostać przeznaczone na finansowanie określonych wydatków, ograniczenie deficytu lub zmniejszenie zadłużenia. Dochód ze sprzedaży ma jednak charakter jednorazowy. Nie powinien być więc traktowany jako trwałe źródło finansowania stale powtarzających się wydatków państwa. W dłuższej perspektywie większe znaczenie może mieć zmniejszenie konieczności dotowania przedsiębiorstw generujących straty.

Ocena fiskalnych skutków prywatyzacji powinna być przeprowadzana szerzej niż tylko przez porównanie ceny sprzedaży z wartością przedsiębiorstwa. Państwo traci bowiem możliwość pobierania przyszłych dywidend z przedsiębiorstwa, ale jednocześnie może uzyskiwać dochody podatkowe od sprywatyzowanego podmiotu. Jeżeli po zmianie właściciela firma rozwija się i zwiększa skalę działalności, wpływy podatkowe mogą wzrastać. Jeżeli natomiast przedsiębiorstwo zostaje ograniczone lub zlikwidowane, efekt dla finansów publicznych może być mniej korzystny.

Prywatyzacja może również służyć rozwojowi rynku kapitałowego. Sprzedaż akcji przedsiębiorstw za pośrednictwem giełdy zwiększa liczbę notowanych spółek, poszerza możliwości inwestowania i przyczynia się do rozwoju instytucji finansowych. Szczególne znaczenie ma to w gospodarkach, w których rynek papierów wartościowych znajduje się na stosunkowo wczesnym etapie rozwoju. Duże prywatyzowane przedsiębiorstwa mogą zwiększać płynność rynku i zainteresowanie inwestorów giełdą.

Z rozwojem rynku kapitałowego wiąże się cel polegający na upowszechnieniu własności. Państwo może dążyć do tego, aby akcje prywatyzowanych przedsiębiorstw zostały nabyte przez szeroką grupę obywateli, pracowników lub inwestorów indywidualnych. Takie podejście ma nie tylko znaczenie ekonomiczne, ale również społeczne. Może sprzyjać tworzeniu społeczeństwa właścicieli i zwiększać zainteresowanie obywateli funkcjonowaniem rynku finansowego.

W niektórych programach prywatyzacyjnych ważnym celem jest przyciąganie kapitału zagranicznego. Inwestor zagraniczny może wnieść środki finansowe, technologię, doświadczenie menedżerskie i dostęp do międzynarodowych kanałów dystrybucji. Dla przedsiębiorstwa może to oznaczać możliwość szybszej modernizacji i wejścia na rynki, na które wcześniej trudno było dotrzeć. Jednocześnie sprzedaż przedsiębiorstw inwestorom zagranicznym może budzić kontrowersje dotyczące kontroli nad strategicznymi aktywami lub transferowania części zysków za granicę.

Nie można pomijać także celów społecznych. Prywatyzacja może prowadzić do wzrostu efektywności i rozwoju przedsiębiorstwa, ale w krótkim okresie często wiąże się z restrukturyzacją zatrudnienia. Z tego względu państwo może próbować łączyć zmianę własności z programami osłonowymi, szkoleniami, odprawami czy zobowiązaniami inwestora dotyczącymi utrzymania określonej liczby miejsc pracy. Realizacja celu ekonomicznego może więc wymagać uwzględnienia kosztów społecznych procesu.

Cele społeczne mogą obejmować również udział pracowników we własności prywatyzowanego przedsiębiorstwa. Przekazanie im części akcji ma zwiększać akceptację dla przekształceń, a niekiedy również tworzyć silniejsze powiązanie pomiędzy wynikami przedsiębiorstwa a interesem zatrudnionych. Skuteczność takiego rozwiązania zależy jednak od skali udziałów oraz od tego, czy pracownicy zachowują akcje w dłuższym okresie.

Ważnym celem systemowym prywatyzacji jest także ograniczenie konfliktu pomiędzy funkcją państwa jako regulatora a jego funkcją jako właściciela przedsiębiorstw. Państwo będące jednocześnie właścicielem dużych podmiotów i twórcą zasad obowiązujących na rynku może znaleźć się w sytuacji konfliktu interesów. Zmniejszenie udziału własności państwowej pozwala wyraźniej oddzielić regulowanie gospodarki od bezpośredniego prowadzenia działalności gospodarczej.

Z drugiej strony istnieją obszary, w których państwo może uznać zachowanie własności za uzasadnione względami strategicznymi. Dotyczy to szczególnie infrastruktury krytycznej, bezpieczeństwa energetycznego, obronności lub przedsiębiorstw posiadających szczególną pozycję w gospodarce. Nie oznacza to, że takie podmioty nie powinny podlegać zasadom efektywności, lecz że cel maksymalizacji zakresu prywatyzacji może ustępować innym interesom publicznym.

W praktyce ważnym problemem jest ustalenie hierarchii celów. Przykładowo szybka sprzedaż przedsiębiorstwa może umożliwić natychmiastowe uzyskanie dochodu budżetowego, ale niekoniecznie gwarantuje wybór inwestora posiadającego najlepszą strategię rozwoju. Z kolei szczegółowe negocjowanie zobowiązań inwestycyjnych i socjalnych może wydłużać cały proces. Nie istnieje więc jeden model prywatyzacji jednocześnie maksymalizujący wszystkie możliwe korzyści.

Dlatego skuteczność prywatyzacji powinna być oceniana w odniesieniu do celów określonych przed jej przeprowadzeniem. Jeżeli celem była poprawa efektywności, należy badać zmiany produktywności, kosztów i rentowności. Jeżeli zakładano rozwój przedsiębiorstwa, istotne będą nakłady inwestycyjne, wielkość produkcji i pozycja rynkowa. W przypadku celu fiskalnego podstawowym kryterium pozostanie wpływ procesu na finanse publiczne, natomiast przy celach społecznych należy uwzględniać sytuację pracowników i konsumentów.

Szczególnej ostrożności wymaga ostatni z wymienionych w pierwotnym zestawieniu środków, czyli wykorzystywanie prywatyzacji do nagradzania zwolenników politycznych lub karania przeciwników. Nie można traktować tego jako prawidłowego celu polityki prywatyzacyjnej. Jest to raczej przykład możliwego patologicznego wykorzystania procesu przekształceń własnościowych. Jeżeli sposób wyboru nabywcy zależy od powiązań politycznych, a nie od kryteriów ekonomicznych i prawnych, może dojść do sprzedaży majątku na niekorzystnych warunkach, ograniczenia konkurencji i utraty zaufania do całego programu prywatyzacji.

Z tego powodu jednym z warunków prawidłowego przebiegu przekształceń jest przejrzystość procedur. Kryteria wyboru inwestora, sposób wyceny przedsiębiorstwa i wymagania dotyczące przyszłych zobowiązań powinny być możliwie jasno określone. Ogranicza to ryzyko podejmowania decyzji z przyczyn pozagospodarczych i pozwala łatwiej ocenić, czy sprzedaż została przeprowadzona w interesie publicznym.

Cele prywatyzacji mają więc charakter wielowymiarowy. Mogą dotyczyć wzrostu efektywności przedsiębiorstw, poprawy konkurencyjności gospodarki, rozwoju inwestycji, finansów publicznych, rynku kapitałowego, struktury własnościowej oraz sytuacji konsumentów i pracowników. Prawidłowa ocena procesu wymaga uwzględnienia wszystkich tych płaszczyzn. Prywatyzacja nie jest bowiem celem samym w sobie, lecz jednym z narzędzi polityki gospodarczej, którego zasadność powinna być oceniana na podstawie rzeczywistych efektów osiąganych po zmianie właściciela.