Zdaniem zwolenników doktryny liberalnej, prywatyzacja realizowana jest w czterech dziedzinach, którymi są:
- odciążanie rządu,
- przyjmowanie rozwiązań w minimalnym stopniu angażujących rząd,
- instytucjonalizację żądania opłat za usługi od użytkowników,
- tworzenie konkurencji.[1]
Ad. a. Rząd powinien zachęcać rynek i tworzące się organizacje społeczne do dostarczania tych dóbr i usług, które dotychczas były domeną państwa. Oznacza to odciążenie rządu z działalności gospodarczej. Zmniejszanie obciążeń może odbywać się przez wycofywanie, zaniechanie działań, dostosowywanie i stopniowe zastępowanie działań rządu przez rynek i nowo powstałe organizacje. Ważnym elementem tego procesu jest denacjonalizacja przedsiębiorstw państwowych.
Ad. b. Tam, gdzie niezbędne jest trwałe zaangażowanie władzy w określoną działalność jej rola powinna być redukowana przez szersze wykorzystywanie sektora prywatnego. Oprócz tego, poszczególne przedsięwzięcia powinny być delegowane na niższe szczeble władzy, aby mogły być finansowane i administrowane z miejsc leżących bliżej ludzi, którym mają służyć.
Ad. c. Powinno się nakładać opłaty na użytkowników dóbr i usług wszędzie tam, gdzie jest to możliwe, aby rząd mógł poznać rzeczywisty koszt świadczonych usług; będzie to stymulować zainteresowanie rozwiązaniami alternatywnymi.
Ad. d. Należy umożliwić i popierać konkurencję wszędzie tam, gdzie jest ona możliwa. Powinno się przełamywać monopol rządu. Skutecznym sposobem do osiągnięcia tego celu jest rezygnacja z możliwie wielu ograniczeń prawnych.
Wymienione dziedziny działania splatają się wzajemnie i mogą występować łącznie.
Obniżanie się ilości i jakości usług powoduje, że wielu obywateli poszukuje alternatywnych sposobów ich uzyskania. W państwach zachodnich istnieje wiele instytucji gotowych do wejścia w pojawiającą się lukę i przejęcia na siebie odpowiedzialności spoczywającej dotąd na państwie.
Zwolennicy tej koncepcji twierdzą, że opłaty pobierane od użytkowników, programy rządowe wiążące bezpośrednio przedsięwzięcia z podatkami, z których mają one być finansowane, zwiększają przejrzystość planowania kosztów i umożliwiają ich zestawienie z wynikami, otwierając pole do rozwiązań alternatywnych wobec bezpośredniego świadczenia usług przez państwo.
Konkurencja stanowi klucz do osiągnięcia lepszych i tańszych usług publicznych. Zachowanie monopolistyczne, bez względu na to, czy odnosi się do państwa, czy do firmy prywatnej w równym stopniu prowadzi do pogorszenia jakości pracy.
Prywatyzacja może przyjmować bardzo różne formy, zależnie od rodzaju działalności, stopnia zaangażowania państwa oraz celu, jaki ma zostać osiągnięty. Najbardziej oczywistą formą jest sprzedaż przedsiębiorstwa lub jego majątku podmiotowi prywatnemu. Nie jest to jednak jedyny możliwy sposób. Państwo może nadal ponosić odpowiedzialność za zapewnienie określonego świadczenia, a jednocześnie przekazać jego wykonanie prywatnemu przedsiębiorstwu. W takim przypadku prywatyzacji podlega przede wszystkim sposób realizacji zadania, a niekoniecznie sama odpowiedzialność za jego dostępność.
Jednym z najczęściej stosowanych rozwiązań jest kontraktowanie usług. Organ publiczny określa zakres, jakość i warunki wykonania określonego zadania, a następnie wybiera przedsiębiorstwo prywatne, które będzie je realizowało. Może to dotyczyć między innymi utrzymania budynków, transportu, gospodarki odpadami, usług informatycznych czy obsługi technicznej. Państwo lub jednostka samorządu pozostaje w takim układzie organizatorem i płatnikiem, ale nie musi samodzielnie utrzymywać całej infrastruktury oraz zatrudniać pracowników potrzebnych do wykonywania usługi.
Skuteczność takiego rozwiązania zależy w dużej mierze od jakości umowy i sposobu wyboru wykonawcy. Jeżeli jedynym kryterium jest najniższa cena, może pojawić się ryzyko obniżenia jakości. Dlatego konieczne jest precyzyjne określanie standardów, terminów, odpowiedzialności i sposobu kontroli. Konkurencja pomiędzy prywatnymi wykonawcami może przynieść oszczędności, ale tylko wtedy, gdy rzeczywiście istnieje kilka podmiotów zdolnych do wykonania zadania.
Innym sposobem jest koncesjonowanie określonej działalności. Państwo może dopuścić prywatny podmiot do świadczenia określonej usługi lub eksploatowania infrastruktury, zachowując jednocześnie możliwość określenia podstawowych warunków funkcjonowania. Koncesja może dotyczyć na przykład transportu, infrastruktury technicznej lub innych usług wymagających dużych nakładów inwestycyjnych. Prywatny przedsiębiorca ponosi ryzyko związane z działalnością, ale uzyskuje prawo do czerpania przychodów z użytkowania określonych aktywów lub świadczenia usług.
Zbliżonym rozwiązaniem jest partnerstwo publiczno-prywatne. W tym przypadku sektor publiczny i prywatny wspólnie uczestniczą w realizacji przedsięwzięcia, dzieląc pomiędzy siebie określone zadania, nakłady i ryzyko. Podmiot prywatny może na przykład zaprojektować, wybudować i przez określony czas eksploatować obiekt, a sektor publiczny odpowiada za część finansowania lub zapewnia możliwość świadczenia na jego podstawie usług publicznych. Po upływie ustalonego okresu infrastruktura może przejść na własność państwa lub samorządu.
Jeszcze innym sposobem ograniczenia bezpośredniej działalności państwa jest tworzenie systemów bonów lub voucherów. Zamiast samodzielnie dostarczać określoną usługę, państwo przekazuje obywatelowi środki lub uprawnienie do sfinansowania jej u wybranego dostawcy. Dzięki temu odbiorca może wybierać pomiędzy różnymi wykonawcami, a pieniądze publiczne podążają za jego decyzją. Celem takiego systemu jest połączenie publicznego finansowania z konkurencją pomiędzy podmiotami świadczącymi usługi.
Rozwiązanie to może zwiększać znaczenie preferencji odbiorców, ale wymaga istnienia realnej możliwości wyboru. Jeżeli na danym obszarze działa tylko jeden usługodawca, formalne prawo wyboru ma niewielkie znaczenie. Konieczne jest również zapewnienie mechanizmów kontroli jakości, aby konkurencja nie prowadziła wyłącznie do ograniczania kosztów kosztem standardu świadczeń.
Prywatyzacja może także polegać na sprzedaży określonych aktywów państwowych bez likwidowania samej usługi publicznej. Państwo może zbywać nieruchomości, przedsiębiorstwa, udziały w spółkach lub inne składniki majątku, których nie uznaje za niezbędne do wykonywania swoich podstawowych funkcji. Uzyskane środki mogą zostać przeznaczone na inne cele, a prywatny właściciel przejmuje odpowiedzialność za dalsze wykorzystanie majątku.
Odrębną formą jest prywatyzacja częściowa. Państwo może sprzedać jedynie część udziałów w przedsiębiorstwie, zachowując kontrolę nad spółką lub określony wpływ na najważniejsze decyzje. Rozwiązanie takie pozwala pozyskać kapitał prywatny bez całkowitego wycofania sektora publicznego z własności przedsiębiorstwa. Może być wykorzystywane szczególnie w przypadku podmiotów uznawanych za strategiczne lub działających w sektorach o dużym znaczeniu dla bezpieczeństwa państwa.
Istotnym narzędziem prywatyzacji jest również deregulacja. Polega ona na ograniczeniu takich przepisów, które utrudniają wejście nowych podmiotów na rynek albo chronią istniejącego dostawcę przed konkurencją. Usunięcie prawnych barier może umożliwić prywatnym przedsiębiorstwom rozpoczęcie działalności w sektorach wcześniej zdominowanych przez państwo. Sama deregulacja nie musi oznaczać sprzedaży majątku publicznego, ale może prowadzić do stopniowego zmniejszenia udziału sektora państwowego w określonej dziedzinie.
Deregulacja powinna być jednak odróżniana od całkowitego braku regulacji. W wielu sektorach państwo nadal musi określać standardy bezpieczeństwa, ochrony środowiska, jakości usług czy praw konsumenta. Celem nie jest więc zawsze całkowite usunięcie norm, lecz ograniczenie tych przepisów, które sztucznie blokują konkurencję lub utrudniają wejście nowych uczestników na rynek.
Sposobem zmniejszenia bezpośredniego zaangażowania państwa może być również decentralizacja. Przekazywanie części zadań z poziomu centralnego do samorządów nie jest jeszcze prywatyzacją w ścisłym znaczeniu, ponieważ działalność pozostaje w sektorze publicznym. Może jednak stanowić etap prowadzący do bardziej elastycznego sposobu organizowania usług. Jednostka samorządowa znajdująca się bliżej mieszkańców może łatwiej zdecydować, które zadania wykonywać samodzielnie, a które przekazać przedsiębiorstwom prywatnym lub organizacjom społecznym.
Szczególną rolę mogą odgrywać organizacje pozarządowe. Nie każda działalność wycofywana z bezpośredniej sfery państwa musi być przejmowana przez przedsiębiorstwa nastawione na zysk. Niektóre zadania mogą być wykonywane przez fundacje, stowarzyszenia, spółdzielnie lub inne organizacje społeczne. Dotyczy to zwłaszcza usług o charakterze lokalnym, społecznym, opiekuńczym czy edukacyjnym, gdzie istotne znaczenie może mieć bezpośrednia znajomość potrzeb określonej grupy odbiorców.
Nakładanie opłat na użytkowników również stanowi element zmiany sposobu finansowania usług. Opłata powoduje, że koszt świadczenia staje się bardziej widoczny dla odbiorcy. Może to ograniczać nadmierne korzystanie z usług i ułatwiać ocenę, czy ich dostarczanie jest ekonomicznie uzasadnione. Jednocześnie w przypadku usług o podstawowym znaczeniu społecznym konieczne jest uwzględnienie zdolności płatniczej mieszkańców, aby odpłatność nie prowadziła do wykluczenia części społeczeństwa.
Wprowadzenie konkurencji nie zawsze wymaga całkowitego wycofania podmiotu publicznego z rynku. Możliwy jest model, w którym przedsiębiorstwo państwowe lub komunalne konkuruje z firmami prywatnymi na podobnych zasadach. Kluczowe jest jednak, aby podmiot publiczny nie otrzymywał nieuzasadnionych przywilejów, które uniemożliwiałyby uczciwą rywalizację. Konkurencja ma sens tylko wtedy, gdy o wyborze dostawcy decydują w dużej mierze jakość, cena i sprawność działania.
W praktyce szczególnie ważne jest odróżnienie prywatyzacji od monopolizacji. Jeżeli państwowy monopol zostanie po prostu sprzedany jednemu prywatnemu inwestorowi, odbiorcy nadal pozostają zależni od jednego dostawcy. Zmienia się właściciel, ale nie zmienia się struktura rynku. W takich przypadkach konieczne może być wcześniejsze rozdzielenie działalności na kilka podmiotów albo stworzenie systemu regulacji ograniczającego możliwość nadużywania pozycji monopolistycznej.
Dobór sposobu prywatyzacji powinien zatem zależeć od charakteru konkretnej działalności. W sektorach, w których możliwa jest rzeczywista konkurencja, większe znaczenie może mieć liberalizacja rynku i swobodne wejście prywatnych przedsiębiorstw. W przypadku infrastruktury naturalnie monopolistycznej potrzebna jest silniejsza regulacja. Przy usługach o szczególnym znaczeniu społecznym konieczne może być natomiast zachowanie publicznego finansowania nawet wtedy, gdy samo świadczenie wykonywane jest przez prywatne podmioty.
Prywatyzacji nie należy więc utożsamiać wyłącznie ze sprzedażą przedsiębiorstw państwowych. Obejmuje ona szeroki zestaw sposobów ograniczania bezpośredniego udziału państwa w produkcji dóbr i świadczeniu usług. Może polegać na sprzedaży majątku, kontraktowaniu, koncesjach, partnerstwie publiczno-prywatnym, deregulacji, wprowadzaniu opłat, tworzeniu konkurencji czy przekazywaniu części zadań organizacjom społecznym. Skuteczność poszczególnych metod zależy przede wszystkim od warunków rynkowych, jakości regulacji oraz tego, czy zastosowane rozwiązanie rzeczywiście prowadzi do poprawy efektywności i jakości świadczeń.
[1] Emanuel S. Savas, Prywatyzacja. Klucz do lepszego rządzenia, PWE, Warszawa 1992